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劉滿平:新電改 構建貨真價實的電力市場機制

2017-11-21 09:06:26   
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  新一輪電改綜合考慮了改革需求和可操作性原則,抓住了當前我國電力體制改革面臨的各種問題,突出了讓市場在資源配置中起決定性作用的精神,放開了競爭性環節價格,同時又形成了主次分明、分輕重緩急分步實施的思路,留出了相關主體的思考空間及合理的準備時間。新電改提出了不少新的思路,比如要加強電網的統籌規劃,實現電源規劃與電網規劃統籌協調、國家與地方電力規劃的有效銜接,提升規劃的科學性和權威性等。

 
  電力體制改革時隔13年后再次啟動。相比2002年的改革,新一輪電力體制改革背景、改革認識、改革參與者、改革復雜程度都有了重大變化,這也決定了此輪改革的目標、路徑和方式,與之前相比大有不同。因此,外界眾說紛紜,看好者有之,也有人認為新電改未能延續上一輪電改所確定的“輸配分離”目標,沒有徹底破除電網公司的壟斷。但依筆者之見,任何改革都是針對具體問題而起,同時又會綜合各種利益考量,盡量避免各種未知風險。新一輪電改綜合考慮了改革需求和可操作性原則,抓住了當前我國電力體制改革面臨的各種問題,同時又形成了主次分明、分輕重緩急分步實施的思路,留出了相關主體的思考空間以及合理的準備時間。
 
  迄今,我國電力行業名義上實現了“政企分開”,“廠網分開”做得相對徹底,在發電側引入了競爭機制,允許多家辦電、多種所有者辦電。在發電市場上形成了發電企業和電網企業兩類市場主體,奠定了多家發電企業之間的橫向競爭、發電企業與電網企業之間的縱向競爭的基本格局,基本解決了制約我國經濟增長的電力短缺問題。
 
  2011年成立了中國電力建設集團和中國能源建設集團,負責電力規劃設計、施工等副業,在名義上也實現了“主輔分離”。但“輸配分離”一直未有大動作,“競價上網”雖然經過在東北等區域試點改革,但結果是,不僅發電企業普遍虧損,盈虧無法平衡,電網企業也不樂意接受,因此電力供應不穩定。原因主要在于2002年的電改只使電力市場“半市場”(或者叫不完整市場),整個產業鏈條上缺乏真正的市場主體,因而無法建立真正有效的交易機制:即使實現了發電廠網分開,而發電廠絕大多數是國企,在價格管制下,對價格信號完全不敏感,發電量不能隨市場波動。在輸電、配電、售電等環節完全由電網壟斷的前提下,普通用戶完全沒有任何議價或選擇的能力,根本不可能成為市場主體。而本應作為中立交易平臺和輸送通道的電網,前面掌握著發電廠的發電計劃,后面掌握著用電端的需求調配,使電力買家和賣家無法真正見面和議價,怎么可能形成真正的電力市場機制?
 
  一個有效的市場機制中,至少需要市場主體多元化、價格主要由市場供求決定、交易平臺獨立、交易規則健全和規范、政府對交易行為有合適監管幾個條件。電力市場機制既然也屬于市場機制,必須具備其共性。同時,由于電力行業具有一定公共事業屬性,而電力輸配網絡具有自然壟斷性,需要政府加強監管,這又使電力市場建設具有某種特殊性。因此,筆者認為,新一輪電改,可以從市場主體、交易平臺、價格、政府作用四個主要抓手做起。
 
  市場主體包括賣方和買方,對應到電力產業鏈條,賣方包括發電企業、售電企業,買方包括用電戶和售電企業(相對于發電企業來說)。新電改對市場主體的改變主要在三點:增加市場主體數量、改變市場主體交易方式和賦予市場主體相應權責。
 
  電力市場的交易平臺主要通過電網和電力交易機構來實現。新電改的思路即激發電網企業的優勢,使其做好其他電力企業和政府本身無法做好的事,同時采取系統的配套管制與激勵政策措施,以及相對應的管理模式,促使電網企業運作更公開和更有效率。以前,電網集電力輸送、統購統銷、調度交易為一體,內部運作封閉,成本不透明,靠吃購銷差價“躺著掙錢”,企業始終存在擴大投資規模、追求過高利潤的沖動。新電改方案明確了電網企業的定位:電網企業未來主要從事電網投資運行、電力傳輸配送、負責電網系統安全,保障電網公平無歧視開放,按國家規定履行電力普遍服務義務。即從事電網投資運行、電力傳輸配送的平臺提供商,起到“電力輸送通道”作用。電網盈利模式從以往的購售電差價轉變為成本和合理利潤相結合的模式,由營利性單位變為公用事業單位,只收政府核定的輸配電價。
 
  電價改革是電力市場化改革的核心和先決條件。新電改突出了讓市場在資源配置中起決定性作用的原則和精神。放開了競爭性環節價格——分步實現公益性以外的發、售電價格由市場形成,積極推進發電側和銷售側的電價市場化,把輸配電價與發電、售電價在形成機制上分開;兼顧普遍服務——妥善處理電價交叉補貼,在我國現有國情下,完全取消交叉補貼是不現實的,更不可行。所以,改革方案提出,過渡期間,由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額,通過輸配電價回收。
 
  電力行業集壟斷性業務和競爭性業務于一身,所以新電改總體思路是理順政府、企業以及市場三者之間的關系。之前電力行業之所以被人詬病,很大原因是沒有理清楚三者的關系,政府錯位、失位和缺位現象比較嚴重。新電改這次提出了不少新的思路,比如加強電力統籌規劃。電力系統是個連續運行系統,其電能生產、供應、使用是在瞬間完成的,并需保持平衡,因此電力行業的規劃、決策與運行天然具有整體性,在規劃過程中,必須保持這種天然整體性不割裂,否則不僅必然造成重復建設和資源浪費,還會嚴重影響電力系統的安全穩定運營。新電改方案提出要切實加強電力行業特別是電網的統籌規劃,實現電源規劃與電網規劃統籌協調、國家電力規劃與地方電力規劃的有效銜接,同時提升規劃的科學性和權威性。又比如明確了政府責任,在規范市場主體準入標準、電力規劃、科學監管、行政審批等方面作了具體要求。另外,強化了政府的科學監管。新電改方案提出,完善電力監管組織體系,保證售電側改革和用戶電力交易的穩妥進行。
 
  對于地方能源企業來說,新電改最大的利好是市場主體的增加和放開管制,尤其售電主體多元化將給其騰出巨大發展空間:售電側放開將激活巨大的電力銷售市場。去年全國電力消費總量為5.5萬億度,即便一度電有1分錢的盈利空間,也將衍生550億元的新生市場。同時,還將拉動電氣自動化設備投資,帶動節能服務產業的興起。
 
  當然,由于電力越來越市場化,對地方能源企業的核心競爭力塑造也會帶來新挑戰和新風險,地方能源企業必須通過不斷向客戶提供更優質的服務和產品,以市場競爭來獲得自身的發展。

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